(法顧專屬)要聽誰的？公平法第46條適用探討

說明
政府有時會為了達到某些社會目的，以及維護公眾利益，而出面接管市場秩序，例如近日口罩配給以及定價上皆可看見政府統一定價和統一配給數量，運用公權力管控市場競爭機制運作，在此情形下，事業單位配合政府政策所為之行為，是否仍有構成聯合行為之虞？藉此機會，以下探討公平交易法在政府統一定價甚至在數量上進行管制的態度與定位為何？事業單位行為應如何為之才不致違反法律規定？

首先，政府機關政定影響事業間競爭之規範，事業在該等規範與公平法規定之間應如何適用，是否應優先適用其他法律規定，而排除公平法適用？依照公平法第46條規定：「事業關於競爭之行為，優先適用本法之規定。但其他法律另有規定且不牴觸本法立法意旨者，不在此限」，基此，公平交易法就規範競爭行為之事務，屬於一般法，至於其他基於特定目的而訂定之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，應屬競爭行為事務之特別法(參見立法理由)。進一步而言，公平會對於政府對於目的事業之定價措施，與公平交易法之間的關係，曾做出解釋(參見公法字第10515602813號)，其將政府措施實施方式分為依 (1)法律或授權命令以及 (2)行政規則為之。若為行政規則，則公平會認為：「因行政規則未如法規命令係依一定之法定方式及程序訂定，事業依循該行政規則而不為或減少競爭，難謂符合公平交易法第四十六條『其他法律另有規定』之要件，尚無法排除公平交易法之適用。」

若是有關目的事業主管機關以立法或依法律明確授權訂頒法規命令之方式，訂定定價公式或其他定價審酌因素、或為其他限制事業競爭之行政行為，於公平法間之關係，公平會依公平法第46條規定認為，其他法律若有規定事業間競爭行為，則在不牴觸公平交易法立法意旨之情形下，才可排除公平交易法之適用。而該如何判斷是否有悖於公平交易法意旨，公平會提供了兩個判斷標準：

1. 其他法律相關規定之規範目的是否悖於公平交易法第一條「維護交易秩序與消費者利益，確保自由與公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」之立法目的。
2. 當社會普遍認為對於特定經濟活動，在競爭之外有更重要之目標，而市場競爭運作結果會妨礙此社會目標之實現時，透過法律限制競爭亦應認不牴觸公平交易法立法意旨。

申言之，如當市場競爭運作已經無法引導資源作最有效率之配置，此時若藉由價格管制及數量分配反而可使市場供需功能穩定，或者市場競爭秩序與其他目的進行比較是可以被限制時，則其他法規應優先於公平法適用，此種情形常出現在獨(寡)占市場中，實務上排除公平法適用之情形，例如：醫療機構收取醫療費用、技師酬金之統一規定、藥廠酒精原料採購、大眾運輸業者之聯合排班等，政府之相關法規皆排除公平法適用。

再來問題便是誰來認定事業間競爭行為規範是否符合公平法第46條而排除公平法之適用？依照過往各部會及事業函詢公平會之函文，可看出各部會或事業單位會函詢公平會某些行為「是否排除公平法適用」，因此可謂公平會對於事業單位所適用之法律可否排除公平法管制，握有一定程度認定權限，此外，當某些事項公平會與其他主管機關都有可能管理，此間在法規執行上如何分配的問題，不妨以公平法第6條第2項作為解釋途徑回答此一問題。相較於公平法第46條是單純處理法規選擇的問題，公平法第6條第2項依法院見解則認為：「公平交易法第9條第2項(按：修法前公平法，現行法為第6條第2項)乃在處理公平交易委員會與他部門主管機關，對於特定事項均同為管理時，決定誰來管理等行政資源適當分工之問題。」(參見臺北高等行政法院判決93年度訴字第01097號)

再參照88年修訂的公平法第46條，刪除修法前該條第2項：「公營事業、公用事業及交通運輸事業，經行政院許可之行為，於本法公布後五年內，不適用本法之規定。」該修法理由為：「公平交易法就規範競爭行為之事務，屬於一般法，至於其他基於特定目的而訂定之法律，其中涉及競爭行為事務者，在該特別法之規範範圍內，自應屬競爭行為事務之特別法。」從該修正理由之意旨似認為若其他法規若涉及競爭行為，則自屬特別法應優先適用，故並不需要特別經過任何許可，若事業依法為事業活動而自生限制競爭行為時，應不屬公平法管制之對象，故即便形式上符合聯合行為，則因為另有法律規範，已排除公平法之適用，應該也無須再為事前許可之申請。但若事業行為是否符合公平法第46條規定，則為了避免爭議，遭到公平會開罰，則若可事先函詢公平會，甚至公平會主動與各機關進行行政協調或許較能避免爭議，尤其在行政機關之規定若僅是行政規則或是行政指導之情形下，更應謹慎為之。